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论冷战后的花旗国防扩散政策,美恐怕于布什(

俄国际事务委员会主席:“核俱乐部”新国家增加使用核武器的可能

进入专题: 核武器   核威胁   国际安全  

冷战后,防止大规模杀伤性武器扩散在美国国家安全战略和外交政策议事日程中的地位不断上升,逐步成为一个最重要的政策目标和关注焦点。作为唯一的超级大国,冷战后美国防扩散政策不仅在相当程度上影响和改变了国际防扩散机制,而且极大地影响了国际社会防扩散的成效。要防止大规模杀伤性武器扩散,美国必须放弃选择性防扩散,集团政治、以意识形态和社会制度画线及坚持维护美国霸权地位的做法,在追求自身和盟国安全的同时,也重视他国的安全,真正以平等、公正的立场对待所有扩散行为。

美国参议院武装力量委员会9日通过一项法案,允许政府开发新一代小型战术核武器。过去10年来,美国会和政府一直禁止军方进行此类武器的研究工作。这一法案将为美军发展新型核武器打开绿灯。此外,该委员会同时拨款开发配有核弹头的“全新地堡终结者”。据悉,发展上述新型核武器的目标就是为了能让美军有效摧毁深埋地下的敌方大规模杀伤性武器存放地或者远程导弹。这一法案获得通过表明,美国有可能在“自愿停止核试验”十多年后,首次恢复在内华达州进行核武器试验。 自从冷战结束后,美军暂时停止了新型核武器的开发工作,同时与俄罗斯一道逐步开始削减两双方拥有的核弹头数量。有关专家指出,要是美军最终决定恢复核试验,将为其在战场上使用“威力巨大且后患较少”的新型核武器打开方便之门。此举将造成其他国家纷纷效仿,并积极研发自己的小型核武器来“遏制美国”,国际社会近几年好不容易建立起来的核不扩散机制将随之迅速化为乌有。一些民主党人也强调,在美军拥有的精确制导武器可谓“天下无敌”的情况下,开发新型核武器似乎根本没有必要。 分析人士指出,布什政府在武器发展方针上的逻辑就是,凡是自己认为可能在战场上需要的,就一定要拨款进行深入研究。由于上述法案需要经过参众两院进行表决,因此许多人纷纷宣称要对其进行“阻击”。不过,一些熟悉国会事务的专家认为,既然武装力量委员会都未能阻止此法案通过,其他“非专业人士”在这个问题上更没有多少有份量发言权了,因此,美国“合法”恢复核试验似乎只是个时间问题了。据悉,在武装力量委员会中共有12名民主党议员赞成共和党方面立场,并直接催生了上述法案。 有关方面透露,这一法案将为五角大楼拨出数笔款项,其中1550万美元用来继续研究代号为“强力核钻地机”的大型“地堡终结者”。该法案要求军方采取积极措施,让普通核武器摇身一变,转而具有很强的“深入钻地功能”。这种新型核武器爆炸当量可达数百万吨TNT的威力,其产生的冲击波可完全摧毁地下300米深的任何目标。同时,还有600万美元被用来进行先进核武器的研究工作。此外,美国还将为内华达州核武器试验场拨款2500万美元来进行“现代化改造”,以便适应21世纪尖端项目的全新要求。 根据美国前总统克林顿的命令,上述“主动关闭”的核试验场应该在接到总统命令后两到三年内恢复正常运行。有关方面推测,如果布什在2003年争取连任成功,那么他很可能下令在其第二任期内恢复进行核试验。白宫官员宣称,为了保证美军核武器的可靠性,应该恢复核试验。他们要求内华达试验场在接到任务后的“热身时间”不能多于18个月。美国在2001年曾宣称,可能会对叙利亚、利比亚、伊拉克和伊朗使用核武器。2002年,白宫又发表总统令说,可能对那些向美军施放生化武器的敌国动用核武器。 专家强调,目前笼罩在世界上的核阴影并没有消失,美国甚至可能成为推动新一轮核军备竞赛的始作俑者。 奥门新萄京888 1

【美国《今日军控》2003年6月刊报道】 尽管《不扩散核武器条约》是“全球不扩散体系的基石和寻求核裁军的根本基础”,但NPT缔约国于2003年4月28日~5月9日在日内瓦召开的会议却令该军控协定的完整性遭到种种威胁。代表们欢迎古巴继2002年10月23日加入旨在在加勒比海和拉丁美洲地区建立无核武器区的《特拉特洛尔科条约》(Tlatelolco)之后于2002年11月4日加入NPT。另外,东帝汶也在2003年5月加入NPT。 对扩散的关注主宰了2005年NPT审议大会筹备委员会的进程,缔约国突出强调与伊拉克、伊朗核计划、朝鲜退出NPT的有关问题,代表们大胆指出了被怀疑违反NPT国家的名字,尽管在这种外交场合一般羞于直接提出这样强烈的谴责。 尽管筹备委员会主席匈牙利的Laszlo Molnar尽量弱化朝鲜退出NPT(NPT有史以来第一次)的影响,但与会代表仍抑制不住地对这个问题进行了讨论。联合国安理会的无为使大会主席失去了指导方向,俄罗斯、英国和美国三个条约交存国未就朝鲜2003年4月1日退出NPT达成一致,因此联合国在本次筹备会前未能解决这个问题。 Molnar在2003年5月27日的采访中说,成员国在是否承认朝鲜退出NPT或对其不予理睬的态度上存在分歧,所以大会面临着“可把我们引入程序性泥潭的绊脚石”。但他说大会进程将不会被如何处理朝鲜退出NPT声明的程序性问题拖入泥潭。代表们在大会开始时的声明中对朝鲜退出NPT表示遗憾,强调需要通过和平的外交手段解决朝鲜半岛危机。裁军大会的法国常驻代表Hubert de la Fortelle更进一步指出:“为促成和平解决危机,联合国安理会自然需要做出明确的承诺。” 美国的政策 美国的评论主要集中在伊朗问题上。负责不扩散核武器事务的助理国务卿John Wolf在4月28日的声明中强调,“伊朗核计划的秘密被揭穿事关每个NPT成员”,他把最近发现伊朗的核活动称作“NPT面临的前所未有的最严重的挑战”。美国在大会上的声明反复强调伊朗在Natanz迅速建造一座铀浓缩设施,可能违反它与IAEA签署的核保障协定。副助理国务卿Andrew Semmell在5月2日的声明中指出,“伊朗隐藏了一项巨大的和长久的建造浓缩设施和重水反应堆的计划”。包括法国和英国在内的其他国家在讲话中支持美国有关伊朗核计划的陈述。 作为回应,伊朗副外长G. Ali Khoshroo于4月29日重申,伊朗“完全信守并超过它根据NPT条约应尽的义务,同时决定积极行使和平利用核能的权利。”然后,Khoshroo转而对美国的政策及其对NPT的裁军承诺提出质疑:“除了美国,其他哪个核武器国家把加入NPT的非核武器国家指为其核武器袭击的目标?除了美国,哪个NPT国家破坏了那么多裁军及其他类似的国际协定?” 代表们强调对美国最近的行动表示担忧,这些行动显示核武器改进或研制可能即将到来,华盛顿可能抛弃对NPT做出的“消极安全保障”的承诺。中国在4月28日大声反对美国对“旨在可能的战场上使用的”低当量核武器的研究与开发,以及“降低核武器使用门槛的政策”。 作为回应,美国强调了2002年5月与俄罗斯签署《莫斯科条约》以削减进攻性战略武器的举措。Wolf对其他国家的抱怨进行了广泛的反驳,他说:“没有理由不相信我们正稳步朝着NPT第4条所规定的目标削减我们的核武器”。美国和俄罗斯此后在大会上发表了关于《莫斯科条约》的联合声明,指出该协定是“削减战略进攻性武器领域一连串协定中的一个重要环节。”然而,新议程国家,包括巴西、埃及、爱尔兰、墨西哥、新西兰、南非和瑞典,质疑“冷战产物是否真地被摒弃",它们说:“部署的战略核弹头数量减少和不可逆地削减和彻底销毁核武器根本是两码事。” 新议程联盟也将2002年称为“对NPT特别是对核裁军问题不幸的一年”。它们集体递交了一份有关消极安全保障的议定书草案,它将保证核武器国家不对非核武器国家使用核武器,除非受攻击的国家与拥有核武器的国家结盟。根据2000年NPT审议大会的最终报告,要求核武器国家寻求一个有关消极安全保障的具有法律约束力的协定,新议程联盟建议应该商定一个框架,并附在NPT后面。 Molnar强调,缔约国在筹备会上批准了程序报告,但是会议安排不要求在实质性辩论报告上达成一致,代表们可能无法就此报告取得一致意见。但是,预计于2004年4月26日~5月7日在纽约总部召开的第三次筹备委员会会议将尽全力达成一致建议,以构筑2005年的NPT审议大会。他说,今年大会期间缔约国之间的不和“对未来不是个好兆头”。

莫斯科11月19日消息:据媒体报道, 俄联邦委员会国际事务委员会主席米哈伊尔·马尔格洛夫周二向俄新社表示,没有大规模杀伤性武器保存经验国家加入“核俱乐部”增加使用核武器的可能性。

奥门新萄京888,格雷厄姆·埃里森  

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他表示,担心没有核武器保存经验的国家可能让核武器落入极端分子手中并成为恐怖袭击的武器。

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An Analysis on U. S. Post-Cold War Nonproliferation Policy

他认为:“如果那些掌握核武器的国家元首的智慧范围停留在中世纪,危险性不少。那些目前可以加入核俱乐部的国家没有保存和保障不使用核武器的经验。这增加不祥机会,国际舞台上的‘核武器’早晚会被使用。”

  

刘子奎,上海师范大学非洲研究中心副教授

至于不扩散大规模杀伤性武器问题,他提到国际调停人“六方”与伊朗的谈判。一系列国家怀疑伊朗开发自己的核武器。他指出:“‘伊朗核问题’历史就是一部繁琐的旷日持久的外交史,不久前在日内瓦举行了‘六方’会谈。与会者称取得成绩并希望能有令人满意的结局,不过未能签署协议。各方似乎都满意文件内容,但未能达成一致。”

   编者按

冷战后,防止大规模杀伤性武器扩散在美国国家安全战略和外交政策议事日程中的地位不断上升,逐步成为一个最重要的政策目标和关注焦点。作为唯一的超级大国,冷战后美国防扩散政策不仅在相当程度上影响和改变了国际防扩散机制,而且极大地影响了国际社会防扩散的成效。要防止大规模杀伤性武器扩散,美国必须放弃选择性防扩散,集团政治、以意识形态和社会制度画线及坚持维护美国霸权地位的做法,在追求自身和盟国安全的同时,也重视他国的安全,真正以平等、公正的立场对待所有扩散行为。

他认为,鉴于越来越多的使用武力介入主权国家事务的情况,某些国家出于防御考虑,争取获得核武器。他认为,不过“核俱乐部成员彼此之间不会开战,有人说的对:‘不会有第三次世界大战的老战士’”。

   朝鲜宣布6日成功进行了第一枚氢弹试验。一时间,全球媒体头条纷纷予以关注。此次朝鲜氢弹试验也造成了我国延吉、珲春、长白县等地均有明显震感。此前朝鲜曾分别于2006年10月、2009年5月、2013年2月进行三次核试验,2013年3月联合国安理会一致通过关于朝鲜第三次核试验问题的第2094号决议,要求朝鲜不再进行核试验,放弃核武器计划,并重返《不扩散核武器条约》。今日特意推送一篇旧文,探讨全球核威胁的问题。

美国外交与军事/冷战后/防扩散

  

冷战后,防扩散在美国国家安全战略和外交政策议事日程中的地位不断上升,逐步成为美国外交和国家安全战略的一个最重要的政策目标和关注焦点。对于这一重要国际政治现象,国际学界多有研究。大体而言,学者们或关注防扩散与反扩散关系之研究,①或努力探讨反扩散的合法性,②或讨论能否阻止扩散,③或探讨防扩散的对策。④也有学者关注到美国冷战后防扩散政策的演变及其特点,并反思美国冷战后的防扩散战略,但学者们往往持相反的看法,或认为美国防扩散战略没有效果,甚至已崩溃,或者认为它取得了极大的成功。⑤至于为什么造成冷战后的扩散,持传统观点的学者强调外部驱动尤其是“安全困境”的作用,修正主义学者如格雷戈里·J. 拉特雷(Gregory J. Rattray)和威廉·金卡德(William Kincade)则强调内部因素如声望、政权类型和经济状况等的影响,认为它们在大规模杀伤性武器扩散中发挥了同样重要的作用。⑥很明显,无论是传统观点还是修正主义观点,都忽视了美国政策的影响尤其是其消极影响。

   《战略与管理》授权发布,转载需取得授权

本文以对美国政府相关机构大量原始档案的解读为基础,梳理美国冷战后防扩散的政策措施,讨论其特点和后果,探寻造成目前大规模杀伤性武器扩散状况的原因。

  

一 冷战后美国防扩散的政策措施

   格雷厄姆·埃里森,哈佛大学肯尼迪政府学院道格拉斯·狄龙政治学教授兼贝尔弗科学与国际事务中心主任;译者尹宏毅,清华大学公共政策研究员。本文英文版载美国《外交》杂志2010年1月至2月号;中文版载《战略与管理》2010年第一期

第二次世界大战之后,防止大规模杀伤性武器(Weapons of Mass Destruction,简称WMD)的扩散开始成为国际政治问题,也是冷战时期国际关系的一个重大主题。冷战的结束并未降低各国对具有强大威慑力的大规模杀伤性武器的依赖,相反,各核门槛国家和一些非国家行为体竞相渴望掌握各种大规模杀伤性武器。大规模杀伤性武器的扩散成为“全球安全与稳定的潜在的最大威胁”,不仅会削弱与军备控制有关的国际法机制,破坏国际法中关于使用这些武器的标准,侵蚀加强国际防扩散机制和标准的努力,而且很可能使美国国内对国家利益的讨论升温。同时,由于希望获得地区支配地位的“流氓国家”把大规模杀伤性武器看作是维持其政权存续、威慑地区对手、挑战美国霸权和限制美国使用军事力量的关键因素,一旦敌国或潜在敌国掌握大规模杀伤性武器,美国实施干预的成本就会大幅增加。这些成本包括:美国难以获得实施军事干预所必需的国内政治支持,美国从外交上胁迫敌国的难度增加,美国在流动性日益增大的国际环境中活动余地将更小。所以,防止大规模杀伤性武器尤其是核武器的扩散,逐步成为冷战后美国外交、军事和国家安全战略的一个最重要政策目标和政府最优先考虑的问题之一。为防止扩散,美国政府在政治、经济、军事、外交等各方面都采取了相应的政策措施。

  

首先,改组和新成立防扩散机构,加强协调,理顺关系。

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美国政府参与防扩散事务的部门和机构众多,包括白宫的许多办公室、国务院、国防部、能源部、司法部、商务部、财政部等。为确保上述不同部门责任明确,工作卓有成效,从而更有效地防止大规模杀伤性武器的扩散,冷战后历届美国政府对防扩散机制都进行了改革和调整。

1月6日,在韩国首尔,一名市民观看报道相关新闻的电子屏幕。 据朝鲜媒体报道,朝鲜宣布6日成功进行了氢弹试验。

改组和成立新的防扩散机构是美国政府防扩散的最重要举措。1997年11月,国防部长发布防务能力倡议,撤销负责国际安全和扩散政策的助理国防部长职位及其功能,改由负责战略和削减威胁的助理国防部长行使;成立防务威胁削减署(Defense Threat Reduction Agency,简称DTRA),它由国防部防御特别武器署(Defense Special Weapons Agency)、现场视察署(On-Site Inspection Agency)、防务技术安全管理署(Defense Technology Security Administration)等若干职能部门重组而成,由国防部内专门增加的负责反扩散和核安全的助理部长负责,定期向总统提交大规模杀伤性武器扩散情况报告,并提出应对方案。这一改革提高了国防部在防扩散决策和行动中的地位。此后,防扩散的军事化倾向明显加强。最引人注目的机构调整是1999年4月把军备控制与裁军署(Arms Control and Disarmament Agency,简称ACDA)并入国务院。在并入前,与扩散有关的事务分散在各地区事务司(如欧洲和加拿大事务司)和各功能性事务司(如政治、军事事务司),由负责双边事务的副国务卿和负责军备控制与国际安全事务的副国务卿协调。这不利于防扩散。军备控制与裁军署撤并后,军备控制与防扩散被纳入国务院日常事务,由负责军备控制与国际安全事务的副国务卿领导,提高了防扩散在美国外交政策和国家安全战略中的地位和国务院应对大规模杀伤性武器扩散挑战的能力,防扩散成为美国外交政策中最优先的任务之一。

  

加强各防扩散职能部门之间的协调与合作。为加强彼此协调,美国政府决定,在国家安全委员会和白宫指导下成立诸多跨部门协调机构。作为最高协调机构,国家安全委员会负责制定防扩散的指导原则。各跨部门机构根据指导原则制定具体领域的防扩散行动。在国家层面,国家安全委员会成立反扩散技术协调委员会,主要任务是制定关键的政策、战略、研发和后勤目标,负责协调政府各部门之间的反扩散努力;在部门层面,作为最重要的协调行动,1994年,克林顿政府成立反扩散计划审查委员会(Counterproliferation Program Review Committee,CPRC),负责审查与防扩散有关的所有行动和计划。委员会由国防部长担任主席,成员包括能源部长、中情局长、参谋长联席会议主席和国务院、国土安全部、司法部和联邦调查局的相关负责人。该委员会被授权制定和实施有关跨部门的行动建议和计划。⑦此外美国政府还成立了防扩散和军备技术工作组、技术支持工作组、反恐怖主义和国家政策协调委员会、防扩散委员会共同体等跨部门组织。为应对日益严重的生、化武器扩散,1990年代初,美国在各个领域成立跨部门的防扩散圆桌会议,负责协调美国政府防止前苏联境内的生物和化学武器扩散。1996年,美国成立防生、化武器扩散中心。随着生、化武器扩散加剧,1999年1月克林顿宣布建立防生、化武器扩散特别工作组。⑧在防导弹扩散领域,美国政府成立了由国务院官员任主席的导弹技术出口控制工作组和由国务院国际安全与防扩散局(Bureau of International Security and Nonproliferation,DOS)主持的导弹贸易分析小组,协调各部门在防导弹扩散上的努力。⑨这样,美国政府建立了在不同领域和不同层面协调各个部门防扩散的完备体系。

   今天的全球核秩序可能像两年前的全球金融秩序一样脆弱。当时,人们的习惯看法认为,全球金融秩序是健全的、稳定的和有韧性的。1962年的古巴导弹危机过后,美国总统约翰·肯尼迪的结论是,当时的核秩序给人类造成了不可接受的风险。他认为,这场危机有1/3的可能性会以核战争告终。他预测:"我认为70年代有一种可能性,即美国总统不得不面对15个、20个或25个国家可能拥有这些武器的世界。我认为这是最大的潜在危险。"肯尼迪的估计反映出人们的普遍期望,即随着各国获得制造核武器的先进技术能力,他们将会这样做。虽然历史没有继续沿着这条轨迹前进,但肯尼迪的警告帮助了唤醒世界,使之认识到不加限制的核扩散所造成的不能容忍的危险。

其次,完善防扩散法律、法规,加强执法监督和处罚制裁力度。

  

根据冷战后大规模杀伤性武器扩散的具体形势,美国有针对性地制定了新法律,完善了防扩散法律体系。

   他的信念引发了外交倡议的浪涌:在华盛顿和莫斯科之间建立了一条热线;(美国)单方面暂停了核试验;禁止了在外太空使用核武器。国际社会拒绝接受肯尼迪所预见到的未来,而是通过谈判实行了各种国际限制,其核心就是1968年签订的核不扩散条约(NPT)。多亏了不扩散制度,184个国家,包括40多个具有创建核武库的技术能力的国家,已放弃核武器。 NPT签署已经40年,却只有9个核国家。此外,60多年来,一直没有核武器被用于攻击。

1991年底,美国通过《合作降低威胁法》(Cooperative Threat Reduction Act),该法要求对俄罗斯和新独立国家储存和拆卸核武器提供援助。该法最初的焦点是防止核扩散,但很快就扩大到防止生、化武器和导弹的扩散。它对冷战后防止大规模杀伤性武器扩散发挥了非常重要的作用。鉴于伊拉克在两伊战争中使用化学武器,为防止生、化武器进一步扩散和使用,1991年,美国制定了《化学和生物武器控制与战争消除法》(Chemical and Biological Weapons Control and Warfare Elimination Act of 1991),它是美国防化学和生物武器扩散的最重要的一部法律,要求对违反国际法使用化学或生物武器的国家实施制裁。1992年,美国颁布了《伊朗—伊拉克武器防扩散法》(Iran-Iraq Arms Nonproliferation Act of 1992),延长对两伊的制裁,反对向两伊转移任何有助于获得核生化武器或先进常规武器的物资或技术,并要求对任何帮助它们开发大规模杀伤性武器的国家实施制裁。克林顿上台后,加强了防扩散立法,1994年《防核扩散法》(Nuclear Proliferation Prevention Act of 1994)要求对那些帮助或教唆获得核武器和那些获得或爆炸核装置的国家实施制裁。2000年,国会通过《伊朗防扩散法》(Iran Nonproliferation Act of 2000)和《伊朗—伊拉克武器防扩散法》,规定美国将对任何帮助伊朗获得大规模杀伤性武器的国家实施处罚。2005年,美国通过了《伊朗叙利亚防扩散法》(Iran,Syria Nonproliferation Act),叙利亚也被美国纳入防扩散的范围。2006年,国会把朝鲜也列为该防扩散法的对象。为阻止导弹扩散,2000年美国制定了《导弹制裁法》(Missile Sanction Law)。此外,美国政府不断延长《出口管理法》(Export Administration Act)的期限。通过上述一系列立法,美国建立了完善的防扩散法律法规体系。

  

经济惩罚或制裁是防扩散的一个基本工具和重要手段。从理论上说,制裁会增加供应者的代价,并会鼓励外国政府实施更加负责任的防扩散措施,确保其管辖范围内的各种实体不会帮助其他国家开发大规模杀伤性武器。为有效实施防扩散制裁,美国政府积极利用本国有关防扩散法律和联合国等国际组织推动国际社会制裁扩散行为。从克林顿到奥巴马政府,美国越来越多地使用制裁。克林顿政府每年平均8次动用制裁,从2002年到2005年,小布什政府平均每年30次使用制裁手段,⑩奥巴马政府甚至更喜好制裁,其处罚力度也更大。其中金融制裁是美国政府最常使用的制裁手段。从2005到2007年,美国以叙利亚、北朝鲜和伊朗等所谓“流氓国家”共35个实体参与和大规模杀伤性武器扩散有关的行动为由,对它们实施金融制裁。上述各种制裁措施增加了所谓“流氓国家”获得开发大规模杀伤性武器所必需的资金、技术和相关材料的难度,推迟了有关国家获得核武器,为美国和国际社会采取应对措施赢得了时间。

   2004年,联合国秘书长创建了一个委员会,以审查对国际和平与安全的未来威胁。委员会把核世界末日确定为首要威胁,并警告说:"我们正在接近一个时刻点,在其上,不扩散制度的被侵蚀可能不可逆转,并造成扩散的流瀑效应。"自2004年以来,事态的发展只是放大了产生不可逆转的流瀑效应的风险。

第三,强化国际合作,推动国际社会按美国的标准和原则实施防扩散。

  

防扩散要获得成功,必须进行国际合作,因为在全球化时代,没有任何一个国家可能单独实现防扩散目标。合作是可能的,因为核、生、化武器扩散是对几乎所有国家的真正威胁。

   目前的全球核秩序极为脆弱。它所面临的三项最紧迫的挑战是朝鲜、伊朗和巴基斯坦。如果在今后几年内,朝鲜和伊朗成为地位稳固的拥有核武器国家,不扩散制度就会被挖空。如果巴基斯坦失去对哪怕是一件核武器的控制,并且其最终被恐怖分子所利用,结果都会改变世界。这样一来,就会改变城市生活,缩小人们现在所认为的基本的公民自由的范畴,并改变关于建立一项可行的核秩序的概念。

与冷战时期基本以美苏双边合作防扩散不同,冷战后,作为强化国际合作的最主要方式,美国主要以国际机制框架内的多边合作为基础,经常就防扩散问题向核供应国集团(Nuclear Suppliers Group,简称NSG)、澳大利亚集团(Australia Group,简称AG)、导弹技术控制机制(Missile Technology Control Regime,简称MTCR)、瓦斯那协议(Wassenaar Arrangement,简称WA)四个供应方组织提出建议,要求各成员国扩大控制清单并对两用物项及有关信息和技术的出口实行控制。具体而言,美国积极参加上述四个供应方组织的会议,就防扩散方针和信息交换与各成员国磋商,努力促使各成员国配合美国,把控制焦点集中于敏感技术,以应对不断升级的扩散挑战。美国还一直致力于协调出台一份多边控制清单并对该清单做出解释,说服导弹技术控制机制成员国“原则上”就该机制的装备和技术附件达成协议并尽快落实。美国还重新制定并更新核供应国集团和导弹技术控制机制附件中两用物项出口控制的术语,使它们与美国商品控制清单中的产品种类相一致。到2005年,美国已把众多生、化武器和小型武器列入多边控制清单,并获得上述四个国际组织支持。美国与上述防扩散组织合作的一个非常重要的成果是成功地把美国提出的“叫价低于竞争对手”政策转变为多边政策。所谓“叫价不得低于竞争对手”,就是当某成员国拒绝出口某种可能导致扩散的物项并通知其他成员国后,其他国家都将拒绝此类物项出口。1994年后,这一规则扩大到澳大利亚、核供应国集团和导弹技术控制机制这三个组织。这样,潜在的购买者没有机会在集团成员中的另外一个国家获得出口许可证。

  

《核不扩散条约》(Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons,简称NPT)和国际原子能机构(International Atomic Energy Agency,简称IAEA)是国际防核扩散机制的重要基础,美国大力利用它们的国际核安全保证系统来保证各国核行为都用于和平目的。在国际社会与美国的努力下,1995年,《核不扩散条约》无限期延长。加入条约的国家不断增多。伊拉克秘密发展核武器的计划曝光后,美国推动国际原子能机构于1998年制定赋予该机构更大权威的安保计划,以提高发现在非核武器国家里的未被报告核行为的几率。九一一事件之后,随着美国防扩散重点的转变,国际原子能机构致力于防止恐怖分子获得或使用大规模杀伤性武器。2001年以后,该机构不仅制定了关于放射性物质的安全和保险行动守则与反击核恐怖主义的行动计划,而且制定了为期四年的核安全计划。

   基辛格指出,对政治家的巨大挑战是认识到"国际环境的变化,这种变化破坏国家安全的可能性很大,因而无论这种威胁采取何种形式,或者表面上看起来多么合法,都必须予以抵制。"现有的核秩序如果崩溃,就会构成这样一种变化--其后果将使核恐怖主义和核战争迫在眉睫,以致审慎的政治家必须尽一切可能加以阻止。

作为最重要的政府间国际组织,联合国是美国推行多边合作防扩散的重要平台。九一一事件之后,防扩散形势更加严峻,美国迫切需要通过联合国获得各国支持。2003年9月,小布什总统建议安理会通过宣布扩散大规模杀伤性武器为犯罪的决议,并保证本国管辖范围内的敏感物资的安全。2004年4月,安理会通过由美国起草的1540号决议,要求各国对大规模杀伤性武器的出口、转口、过境和再出口等实施出口控制,并建立最终用户控制,对违反出口控制法的行为给予刑事或民事惩罚,防止非国家实体获取上述物项,并向安理会提交执行决议情况的报告。奥巴马上台后,进一步加强与联合国的合作。他的核不扩散事务特别代表伯克(Susan Burk)说,美国“期待与各签约伙伴国进行合作,努力确定在增强全球核不扩散机制的具体措施方面现在就有可能达成一致的领域,以及需要做出进一步努力将来或许能达成一致的领域”。

  

与各主权国家合作对于美国防扩散意义重大。与北约或友好国家合作是美国政府防扩散政策的重要组成部分。冷战结束初期,北约对防扩散并不积极。经克林顿劝说,1994年1月布鲁塞尔峰会后,北约开始积极对待扩散问题。北约对各国特别是试图加强其外交影响的国家开发大规模杀伤性武器的可能性进行评估,建立负责政治问题和军事问题的防扩散工作组,公布防止大规模杀伤性武器扩散的政策框架,强调“北约必须把政治和军事能力结合起来”,阻止大规模杀伤性武器的扩散和使用。九一一事件之后,美国与北约的合作更加紧密,2002年,北约承诺提高防大规模杀伤性武器扩散的能力。2003年12月,美国与北约建立新的防扩散反应机制,北约15个国家成立反击生、化武器、放射性物质和核武器战斗营,以便在任何地方都能快速地部署处于高度戒备状态的战斗单位,从而履行北约使命。战斗营在2004年6月形成战斗力。2007年11月,美国与北约合作,建立生、化武器、放射性物质和核武器联合防务中心,加强防扩散教育和培训。

一、核流瀑效应

美国与潜在敌国进行合作是防扩散的重要保障,这突出体现为美国与前苏联及后来的俄罗斯的合作。苏联解体时,俄罗斯、白俄罗斯、乌克兰和哈萨克继承了其战略力量。由于四国经济和社会形势日益恶化,核材料得不到有效的保管,容易流失,一旦这些核武器、核材料和核技术扩散了,就将成为核时代最大的威胁。防止前苏联核武器、技术及相关材料扩散,成为美国防扩散的重中之重。根据1993年《合作降低威胁法》,美俄进行合作以销毁前苏联境内的大规模杀伤性武器,加强相关技术和材料的安全保障。到1996年11月,哈萨克、白俄罗斯和乌克兰都销毁了各自境内所有洲际弹道导弹,并把拆卸的核弹头运到俄罗斯销毁,三国境内的所有发射装置也一并销毁。俄罗斯则大量削减了核武器。到2004年10月,俄罗斯已拆除3172枚核弹头,2008年4月,俄罗斯销毁了最后一批SS—24洲际弹道导弹。这些行动不仅有效地遏制了前苏联境内大规模杀伤性武器进一步扩散的趋势,而且在一定程度上抑制了其他国家开发大规模杀伤性武器的冲动。

  

美国的上述行动,不仅有助于防扩散,也进一步巩固和扩大了美国在国际防扩散机制中的霸权地位和影响力。

   七个方面的故事情节正沿着弯曲的小路取得进展,每一个都在破坏现有的核秩序。这些包括朝鲜不断扩充着的核武器计划、伊朗继续谋求实现核野心、巴基斯坦的越来越不稳定的局势、基地组织持续存在的残余势力、对不扩散制度的不断增多的冷嘲热讽、核能的复兴,以及人们最近汲取的对核武器在国际事务中的用途方面的新的经验教训。

第四,建立攻防兼备的可信威慑,并与先发制人的军事打击相结合。

  

美国认为,有效的威慑使其他国家采取行动的成本要比不采取行动的成本更高,从而阻止其他国家采取行动。因此,要防止扩散,美国必须建立和实行有效的威慑。

   外交政策界的大多数人仍然没有认识到过去8年来朝鲜的事态发展的事实。作为地球上最贫困和最孤立的国家之一,朝鲜2001年的时候顶多拥有能够制造两枚核弹的钚。今天,它有一个由10枚核弹组成的军火库,并已进行了两次核武器试验。它即将收获用于制造第11枚核弹的钚,并即将恢复其在宁边的反应堆。该反应堆有能力使每年生产的钚足够再制造两枚核弹。此外,朝鲜已多次试射了可靠性不断增强的远程导弹,它还把扩散核技术(包括把宁边式样的一个反应堆)出售给叙利亚,并可能正在通过建立铀浓缩设施来开辟获取核武器的第二条路径。

战略威慑是美国威慑力量的基础。冷战后,美国努力从由陆基洲际弹道导弹、潜射弹道导弹和战略轰炸机构成的旧三位一体战略核力量,向由进攻性核力量和常规力量、主动与被动的防御系统及灵活反应的基础设施组成的新三位一体战略核力量转变。克林顿时期,美国对国际安全环境十分乐观,基本保持旧三位一体的核力量。小布什政府认为美国面临的国际安全环境比冷战时更糟。九一一事件使小布什政府更加肯定自己的判断。面对“流氓国家”和恐怖分子的威胁,在2002年《核态势审查报告》(Nuclear Posture Review Report)中,小布什政府提出建设新三位一体威慑力量,以便在面临威胁时,做出核或非核的更为灵活的反应。奥巴马政府口头表示要降低核武器在国家安全战略中的地位,但实际上继续加强进攻性和防御性威慑力量。美国战略司令部司令凯文·P.切尔顿将军(Kevin P. Chilton)、国防部助理部长詹姆斯·N. 米勒(James N. Miller)在《核态势审查报告》发布前表示,美国未来除保持三位一体的战略核力量外,还应保持把未部署之核武器迅速部署到重型轰炸机和战略潜艇上的能力,以此防止技术或地缘政治的巨大变化。为此,美国政府公布了新的可信替代弹头十年战略计划,延长核武器使用寿命。这样做能确保美国在削减战略核武器数量的同时不损害其威慑作用。另外,美国开发了新的战略核潜艇,以取代目前的俄亥俄级战略核潜艇。而即使美国仍然使用现役的俄亥俄级潜艇,也有能力摧毁俄罗斯和中国所有主要城市。

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在战术威慑方面,美国努力开发新型的可投入战斗的小型核弹。美国认为,恐怖分子、“流氓国家”的大规模杀伤性武器设施或军事指挥中心都深埋于地下,常规武器难以实施有效打击,而战略核武器破坏性太大,因此需要研发穿透力强、威力大的钻地型核弹。1993年,克林顿政府推出B61—11钻地核弹,但它打击经加固后的地下设施能力有限。九一一事件之后,小布什政府要求研制威力更大的攻击深埋于地下的坚硬目标的钻地核弹,《2004财年国防授权法》(National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2004)为此清除了法律障碍。奥巴马政府延续了这一做法,要求全面延长B61核弹使用寿命,“确保B61核弹在2017年开始投入批量生产”。

这是2006年1月5日拍摄的朝鲜核反应堆的卫星照片。据朝鲜中央通讯社1月9日报道,朝鲜当地时间当天11时进行了第一次核试验。

与冷战时期着重发展战略威慑不同,冷战后,美国在发展核威慑力量的同时,非常重视发展攻防兼备的常规威慑力量。根据威慑理论,建立有效的导弹防御系统将大大增加有关国家部署大规模杀伤性武器的代价,从而阻止扩散。所以,开发和部署导弹防御系统成为美国冷战后防扩散的最重要举措之一。克林顿政府时期,美国开始进行导弹防御系统试验。九一一事件之后,美国积极主张部署一个能够保护美国及其盟国不受各种导弹袭击的防御系统。2002年6月13日,美国正式退出《反弹道导弹条约》(Anti-Ballistic Missile Treaty,简称ABM),同年12月17日,小布什命令部署国家导弹防御系统。奥巴马上台后,继续完善导弹防御系统。目前,美国已完成“迄今最具挑战性”的反导试验。美国认为,对目标进行全球快速打击的能力具有很高的威慑价值和战斗效果。因此,美国政府在部署防守之盾的同时,积极开发和部署全球快速打击系统。小布什政府时期就积极发展全球快速打击能力,奥巴马政府则把全球快速打击系统视为一种新的威慑形式,认为它有助于填补由于削减战略核武库留下的空缺,并为美国处理国际危机增加更多选择。因此,奥巴马上台伊始就审查开发可在一小时内对世界任何角落进行精准打击的非核远程打击力量的可行性。

   从核不扩散制度的角度来看,有两个问题跃然纸上。第一,金正日是否能想像,他可以出售核武器给乌萨马·本·拉丹或伊朗,而不受惩罚?事实上,他把一个生产钚的反应堆卖给了叙利亚,这一事实就表明,他的确是这样认为的。第二,如果世界上最弱的国家可以违反核不扩散条约而不受惩罚,并公然违抗最强大的国家,那么对这项制度来说的后果如何?最强大的国家负责实施这项制度。

与建立可信的核及常规威慑力量相一致,美国提出并积极实施先发制人的防扩散战略。小布什上台前,美国虽然以防扩散为由发动海湾战争和对非洲有关国家的军事打击,但总体而言,“只有在其他手段不能实现目标的情况下,才考虑使用军事力量”。九一一事件改变了美国防扩散政策的方向。在2002年1月和6月的讲话中,小布什称,为避免美国再受九一一那样的袭击,将对支持恐怖活动和输出大规模杀伤性武器的“邪恶轴心”发动“先发制人”的打击。小布什的言论论证了先发制人的合理性和必要性。在此基础上,2002年的《国家安全战略》明确要求“在‘流氓国家’及其恐怖主义代理人对美国或美国盟国威胁使用或使用大规模杀伤性武器之前”,就快速和准确地制止它们的行动。随后发表的《反击大规模杀伤性武器扩散国家战略》(National Strategy to Combat Weapons of Mass Destruction)进一步强调“先发制人”的思想,要求把反扩散与先发制人的打击结合起来。至此,“先发制人”成为美国国家安全战略和军事战略,也成为反扩散政策的基本指导思想。

  

奥巴马政府多次表示将继续先发制人打击和阻止大规模杀伤性武器的扩散。盖茨曾说,因为朝鲜与伊朗不遵守《核不扩散条约》,美国“所有选择方案都已放在桌面上了”。奥巴马也多次强调,“为确保美国人民的安全,我将保留所有必需的工具”。很明显,无论是“所有选择方案”还是“所有必需的工具”,都包括先发制人的军事打击。

   朝鲜的核进展已经在首尔和东京等地区国家首都引发了对曾经被认为是忌讳的选择的反思。虽然日本的政治文化是毫不含糊地反对核武器的,但2002年,当时的日本首相小泉纯一郎演示了这一点可能会如何迅速地改变,他公开指出:"重要的是,虽然我们可以拥有核武器,但我们并不拥有。"因为日本拥有近2,000公斤高浓缩铀的现成储备和高度发达的导弹计划(用于发射卫星),所以如果东京得出结论,认为它需要自己的具有可信度的核威慑,它就可以几乎在隔夜之间采取必须认真对待的核武器态势。

最后,逐步完善并最终形成反扩散、防扩散和后果管理三位一体的防扩散模式。

  

传统上,为阻止大规模杀伤性武器扩散,美国采取防扩散,即采取诸如制裁、出口控制等外交和经济手段阻止大规模杀伤性武器扩散。但冷战后,美国无与伦比的军事力量几乎不受任何约束,与此同时,大规模杀伤性武器的扩散加剧,尤其是伊拉克开发核武器计划的曝光,使美国和西方国家领导人意识到核武器扩散到激进和不友好国家的极端危险性。于是,美国提出并实施反扩散战略。1993年12月,国防部长莱斯·阿斯平(Les Aspin)正式提出“反扩散倡议”(Counterproliferation Initiative),要求“发展应对新威胁的新军事能力”,强调“将预防和防护相结合”。它标志着美国反扩散战略的正式出台。所谓反扩散,就是“国防部采取包括外交、军备控制、出口控制、情报收集和分析在内的全面行动反击扩散,以确保美国武装部队和利益得到保护”。它强调国防部做好军事准备并增加军事选择作为阻止扩散的工具。据此,许多学者把防扩散与反扩散对立起来。但二者并不对立。从定义看,无论怎么突出军事行动,反扩散与防扩散在许多方面都有重合,克林顿的助理国防部长阿什顿·卡特(Ashton Carter)就明确反对将反扩散只定义为军事打击的说法。因此,防扩散与反扩散是互补和并存的,不是对立和冲突的。2002年12月,小布什政府公布《反击大规模杀伤性武器扩散国家战略》,把反扩散、防扩散和后果管理结合起来。以此为标志,美国冷战后防扩散、反扩散和后果管理三位一体的防大规模杀伤性武器扩散模式最终得以确立。

   与此同时,伊朗的核奥德赛是一个移动的目标。虽然目前的谈判方面的发展可能提供了一线希望,但伊朗却不大可能会被证明不像朝鲜那样顽固和狡猾。所有证据都表明,伊朗正在有条不紊地建立一系列广泛分散的、可用作制造核武器的基础设施的采矿、铀转换和铀浓缩设施。目前,它已经掌握了自行制造、建造和运营其离心机的技术。伊朗已经在使用4500台离心机,平均每天生产6磅低浓缩铀,并已经安装了准备投入使用的另外的3700台离心机。该国现在拥有3000多磅低浓缩铀的库存--足够在进一步浓缩之后制造两枚广岛类型的核弹。此外,正如位于库姆的一处从前保密的铀浓缩设施的公之于众所表明的,伊朗认真地考虑了其设在纳坦兹的已经公布的设施遭到军事打击的威胁。为了规避这种风险,它很可能已经建设了一处以上的秘密铀浓缩工厂--这些设施会提供可能的隐藏选择。

根据三位一体的防扩散要求,美国政府积极加强后果管理。国防部建立了三个应对大规模杀伤性武器的后果管理反应组,并进行训练,使成员能随时应对来自民事当局的要求,以美国陆军第三步兵师第一旅战斗队和第一医疗旅为核心的第一组于2008年10月正式建成,第二组和第三组计划分别于2009年10月1日和2010年10月1日投入运作。在加强应对使用生、化武器后果管理方面,国防部制定了个人、集体保护计划和清除污染计划及医学训练计划等。上述各个计划能有效地降低使用各种大规模杀伤性武器所造成的损害和危险。

  

   如果伊朗在今后几年里的某个时候进行一次核武器试验,那么在随后的10年里,它大概就不会是中东拥有核武器的唯一一个新的国家。例如,沙特阿拉伯坚持主张,它不接受一种未来前景,即伊朗--沙特的什叶派穆斯林统治的波斯竞争对手--拥有核武器,而沙特却没有。由于技术上的要求,所以沙特阿拉伯成为买主,而不是制造者的可能性要大得多。实际上,美国情报界的一些人士猜测,沙特与巴基斯坦的国家安全官员已经就出售或者转让一枚"伊斯兰核弹"问题举行了会谈。20世纪80年代,沙特阿拉伯从中国秘密购买了36枚CSS-2型导弹。其射程为1500英里,除了运载核弹头之外,看来并没有什么合理的军事用途。

  

   埃及和土耳其在发展核武器方面也可能会步伊朗的后尘。正如美国前国家安全顾问斯考克罗夫特2009年3月在对参议院外交委员会作证时所说:"我们正处于大规模核扩散的关头。伊朗现在如同招贴画里的孩子。如果任凭伊朗出于自卫或者各种原因继续发展,我们就可能会面临该地区的几个国家和世界上20到30个其它国家也这样做的局面。"

  

二、核恐怖分子

  

   正如国际原子能机构总干事穆罕默德·巴拉迪所说,核恐怖主义是"世界所面临的最严重的危险"。2007年,美国国会建立了防止大规模杀伤性武器扩散和恐怖主义委员会。该委员会于2008年12月向国会和新一届行政当局发表了报告。我是该委员会委员。报告包括了两项具有挑衅性的判断:第一,如果世界继续沿着目前的轨迹发展,那么今后5年内在世界上的某个地方,一场核武器或生物武器恐怖袭击就有较大的可能会得逞;第二,"今天如果为恐怖主义和大规模杀伤性武器的发展画一幅地图,那么所有的道路就都会在巴基斯坦交汇。"

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2005年12月10日,在挪威首都奥斯陆,国际原子能机构总干事穆罕默德·巴拉迪在2005年诺贝尔和平奖颁奖典礼上发言。

  

8年来,由于巴基斯坦政府的稳定性和权威性越来越捉摸不定,所以它把自己的核武器与用来制造核武器的材料的库存增加了2倍。(点击此处阅读下一页)

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